景区两权分立的问题探讨

近日，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，国有景区两权分离改革这一老生常谈的话题再一次被热议。那么景区制度到底改不改？怎么改？

一、 要不要改？

（一）市场经济发展在推动

中国计划经济时代促使了旅游资源所有权与经营权合一，归于国家。随着市场经济的发展，旅游市场化的经营活动与旅游资源所有权间的矛盾日渐加剧，制约了旅游业发展。因此，旅游产业需要对社会资源通过市场进行重新配置和优化组合。

（二）景区经营体制存在问题

1. 资源管理问题

由于历史原因，我国景区往往属于事业编制。许多景区因为所在区域面积广阔，还会面临行政区域分隔的问题。例如曾经的江西庐山风景名胜区，同时有六个机构或地方政府在管理。有利益时，“大家抢着管”；出事时，“处处无人管”。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。景区的运营管理者不需要承担盈亏所产生的后果、缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，在市场经济发展的今天下，无法与市场化运作的企业抗衡。

2. 投入产出问题

以政府为背景的行业或系统所占有的旅游资源，在进行开发规划时，因为缺乏旅游规划经验，往往会求大求洋、重复投资、保量不保质盲目跟风现象严重，导致景区获得的二次消费不足两成。与此同时，政府的财政拨款不足以对旅游景区进行保护和开发。一些贫困地区投入景区资源由于资金严重不足，无力投资开发或保护旅游资源，导致许多优秀的旅游资源被闲置或白白浪费。以九寨沟为例，若要对景区进行完整的保护开发，据统计每年所需费用至少需要4000万元，但现实中，在2000年之前，对景区的投入却不足1亿元。

3. 管理者经济人假设问题

在古典管理理论中，经济人是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的主体，人都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获，并为此可不择手段。反映到我国的旅游景区，地方政府既是旅游资源的所有者，又是行业经营者，现有制度体制不足以监督管理者，促使许多景区开发经营者逐利本性显现，权、利交换。景区开发建设过程中的无序开发、不尊重规划、忽视资源保护等现象便会层出不穷。

总体上看，我国景区运营管理的现状是：繁荣中有虚假、发展中有隐患、改革起步艰难。景区管理问题不少，能人资源都在体制内，根本原因还是制度。任何产业发展都应遵循经济规律，在市场经济发展背景下，旅游产业的资源优势要转化为经济优势，景区开发必须借助外力，走市场化经营之路，实现资源与资本、资源与市场的对接。所以景区两权分离，应是大势所趋。

二、 怎么改？

所谓两权分离，指的是所有权、经营权分离。也就是说，所有权属于政府，保留了监管职能；而经营权让于市场、让于有资本、懂管理、会经营的企业，为旅游行业注入新的活力。景区两权分离有多种模式，针对不同景区，区别对待。既可租赁、转让、委托经营，也可政府参股、管理部门成立经营公司经营等。

从20世纪90年代末期开始，山西、山东、四川等地开始了旅游景区两权分离的工作，从而真正开始了旅游景区市场化形式的运作。通过引进资金与先进管理经验，景区两权分离可以有效盘活旅游资源、激活整体产业链、提供更加优质的服务。

三、 改革的风险与对策

景区两权分离有其必要性，但改革有利必有弊。如何发现问题，解决问题是关键。

问题一：政企急功近利

首先，由于旅游资源价值评估缺乏统一标准，某些景区产权单位经验不足，加之地方政府部门由于经济发展需要而急于招商，在没有进行前期资源评估和可行性论证的前提下，将景区的资产以低价转让给投资商，使得资源严重破坏。甚至有的项目是先上车后买票，各项法律手续不健全，使得项目还没上马就半途夭折。投机行为的屡次发生，导致国有资产的严重流失。

其次，一些投资企业在景区开发和运营过程中，为实现利润最大化，不顾环境保护和景区的可持续发展，对景区进行“短、平、快”的掠夺式开发经营。也有一些企业置原有规划于不顾，规划、设计、施工、经营没有步骤、同时进行，导致景区开发、建设失控。而景区产权单位却因为某些原因放松对投资商管理，无原则大开绿灯，导致旅游主体规划景观遭到严重破坏，景区的对外形象也遭到扭曲。

对策：造成上述问题的根源都在于所有权和经营权合作双方对各自利益的盲目追求。相对而言，政府要的是综合效益、长期效益和战略效益；企业要的是单一效益、短期效益和经济效益。双方利益难以完全挈合，从而造成旅游资源开发后服务产业提升效率的低下。为了避免问题的出现，应建立完善的监督体系，落实法律监督、行政监督、行业监督、舆论监督、社会监督，规范景区产权主体与经营主体的行为，防止过度竞争和市场垄断，防止环境、资源破坏，规避市场失灵。

问题二：经营企业是门外汉

一些景区投资商、开发商会产生“短视”行为，缺乏专业旅游开发与运营经验，立意不高。同时，对文化品位和艺术内涵不够重视、景区建设缺乏考虑景观整体协调性、盲目模仿、引进，缺乏个性和特色，导致旅游景区出现“城市化、商业化、人工化”的现象。

除此之外，一些投资商假借开发旅游景区，实际上对景区进行圈地、搞房地产开发。取得景区经营权之前，夸下海口，要出大资，搞大手笔建设；然而，在获得经营权后，便开始运作“旅游+地产”的模式，大搞“山水住宅”，或以拖待变，坐等地价升值，时机成熟再搞地产开发，严重地破坏旅游景观。

对策：旅游资源的不可再生性和唯一性，致使资源一旦被破坏就恢复无能。一个地区的旅游资源是有限的，为了真正实现旅游带动战略，地方政府应对景区的开发建设进行适当的宏观调控，为旅游景区的长远发展提出合理化的要求与建议。在实现经营权租赁或转让之前，应充分考虑到投资者的综合实力，相关的政策应尽可能向综合实力强的旅游规划企业倾斜，根据企业口碑，尽可能选择一流的良心企业来开发和经营有限的旅游资源；另外，要严格审核投资者经营资质，从专业资格、资金能力、信用等级、经营绩效、经营范围、经营经历、社区居民意见、企业文化背景等七个方面进行。

全国近3万家景区，7亏2平1盈，看起来风光无限，实际问题很多。如果客人到景区得不到优质的服务和良好的体验，景区做再多的营销工作，也不会吸引到游客。旅游景区两权分离只是解决了资源开发体制的束缚问题，但并没有解决旅游规划旅游景区开发建设与日常经营管理中的实际问题。如何开发出一流的旅游产品以满足游客的需要，使景区真正按照企业化模式管理市场化模式运作，是缺乏旅游开发管理经验的投资商的一大难题。将景区托付给专业的景区管理公司，对景区进行专业化管理，相信会是不错的选择。

作者：曹恒

参考文献：

[1] 庐山景区陷入多头管理窘境：多方争利重复售票 [EB/OL] http://news.qq.com/a/20130122/000845.htm.

[2] 裴泽生.旅游景区（点）开发建设中的认识问题[M].中国旅游报，2002.

[3] 李强.对旅游景区经营权转让问题的探讨[M]. 消费导刊，2007.